一、问题的提出
行政程序是行政权正当行使的保障。行政诉讼法第七十条规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。该条确立了“程序违法即撤销”的原则。
但撤销并非唯一的选择。第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。该款为轻微违法预留了空间，其立法目的，是避免因程序的细微瑕疵而使实体上正确的行政行为归于消灭。
两条规则之间，存在广阔的中间地带。何为“轻微”，何为“实际影响”，法律未作细化；实务中的把握，差异明显。有的法院以“是否影响结果”为唯一标准，只要结果正确，即将程序违法认定为轻微；有的法院以“程序违法即撤销”为原则，对任何瑕疵都不予宽容。
本文的基本主张是：程序违法应当三分，即严重违法、轻微违法与程序瑕疵；判断的标准不是结果是否改变，而是程序权利的基本功能是否落空；确认违法判决不否定行政行为的效力，只确认其违法性，为赔偿请求提供基础；对程序瑕疵，应当引入补正机制。
行政处罚程序违法会导致什么后果、当事人如何主张、法院如何裁判，操作层面的规则可参见“行政处罚程序违法，处罚还有效吗”一文的梳理；本文不重复具体的程序规则，只讨论违法的分层、认定的标准与判决的选择。
（一）行政程序的功能
行政程序的功能，可以从三个层面理解。其一，工具性功能：程序使行政机关获得全面、准确的事实信息，从而作出正确的决定。其二，权利保障功能：程序使当事人有机会参与决定的形成，表达意见、提出证据、进行申辩。其三，正当化功能：程序使决定的作出过程公开、透明，从而获得当事人的接受与社会的认同。
三个功能中，权利保障功能最为核心。工具性功能指向结果的正确，正当化功能指向结果的可接受，唯有权利保障功能指向当事人本身。故程序违法的判断，应当以权利保障功能是否落空为标准，而非以结果是否正确为标准。
须注意，三个功能可能分离。程序完整，结果仍可能错误；程序简略，结果仍可能正确。分离的情形，正是分层的用武之地：结果错误、程序完整的，适用实体违法的规则；结果正确、程序违法的，适用程序违法的规则，视其程度决定撤销或者确认违法。
还须注意，功能的分析不能抽象进行。同一种程序，在不同类型的行政行为中，其功能的重要性不同：行政处罚中的听证，直接关系处罚的轻重；行政许可中的听证，关系公共利益与相邻关系人的权益；行政给付中的告知，关系受益人能否及时受领。功能的分析，须结合行为的类型。
（二）法定程序与正当程序
行政诉讼法第七十条的表述是“违反法定程序”。法定程序，指法律、法规、规章明确规定的程序。其范围明确，判断相对容易：有明文规定的，对照执行；无明文规定的，不构成“违反法定程序”。
但法定程序之外，还有正当程序。正当程序，指行政行为应当遵循的最低限度的公正要求，包括告知、听取意见、说明理由、回避。这些要求，未必有明文规定，但属于法治的基本原则；违反的，同样构成程序违法。
本文主张，正当程序应当纳入“法定程序”的解释。理由是：其一，行政程序的基本原则，虽未逐一明文，但已体现在行政处罚法、行政许可法等法律的总则之中，属于法律的规定。其二，若将正当程序排除在外，将使无明文规定的领域失去程序约束，与法治的要求相悖。其三，司法实践已经通过判例确认了正当程序的效力，解释上应当予以接纳。
须注意，正当程序的适用限度。正当程序的要求具有开放性，若不加限制，将使行政机关动辄得咎。故其适用应当限于对当事人权利有重大影响的行政行为，例如行政处罚、行政许可的拒绝、行政给付的终止；对程序要求较低的行政行为，例如简易程序、即时强制，可以适当简化。
还须注意，正当程序与法定程序的关系。法定程序是正当程序的具体化，正当程序是法定程序的补充。两者不一致时，应当以法定程序为准；法定程序未规定的，适用正当程序的要求。此点，是解释的顺位。
二、程序违法的分层
（一）三分法的提出
程序违法，按其对程序权利的影响程度，可以分为三层：严重违法、轻微违法与程序瑕疵。三层对应三种后果：撤销、确认违法、不予认定违法。三分的意义，在于使判决的选择与违法的程度相匹配。
严重违法，指违反核心程序，致使程序权利的基本功能落空。核心程序包括：回避、听证、说明理由、告知救济途径、听取陈述申辩。这些程序，是行政程序正当性的基石；违反其中任何一项，均构成严重违法，应当撤销。
轻微违法，指违反一般程序，但未实质损害程序权利的基本功能。一般程序包括：处理期限、通知的方式、送达的形式、文书的格式。这些程序，是行政程序的辅助性安排；违反的，若不损害参与权与知情权，可以认定为轻微违法。
程序瑕疵，指不影响程序功能的细微不当，例如文书中的笔误、日期的计算方法有误、告知的用语不够规范。瑕疵不构成违法，法院可以建议行政机关补正，但不得据此撤销行政行为。
须注意，三分的界限不是固定不变。同一程序，在不同情形下的重要性不同：例如，简易程序中的告知，可以简化；普通程序中的告知，必须完整。判断的重要性，取决于程序对权利保障的实际作用，而非形式的归类。
（二）程序裁量与其界限
行政机关在程序上享有一定的裁量空间。例如，听证的方式、调查的方法、文书的格式，法律未作具体规定的，行政机关可以自行选择。裁量的存在，使程序的运行具有灵活性，但也带来滥用的风险。
程序裁量的界限，有三条。其一，不得违反法律的强制性规定：法律明确规定应当听证的，不得以其他方式替代。其二，不得侵害当事人的基本权利：裁量的选择，不能剥夺当事人的知情权、参与权、申辩权。其三，不得违背正当程序的原则：裁量的行使，应当符合公正、公开、效率的要求。
须注意，裁量滥用的表现。常见的有：以“案情简单”为由，省略必要的程序；以“时间紧迫”为由，不听取当事人的意见；以“内部规定”为由，拒绝当事人的查阅请求。这些表现，形式上在裁量的范围内，实质上侵害了程序权利，构成违法。
还须注意，裁量收缩的情形。在特定情形下，程序裁量收缩为零：例如，行政处罚法规定，作出较大数额罚款前应当告知当事人有要求听证的权利；此时行政机关无裁量的空间，必须告知。裁量收缩的判断，取决于法律的规定与案件的性质。
实务中，有的法院将程序裁量的问题作为合法性问题审查，有的作为合理性问题审查。本文认为，应当作为合法性问题审查：程序裁量逾越界限的，构成程序违法；在界限内的选择，属于合理性，法院一般不予审查。此点，是审查强度的界定。
（三）核心程序与一般程序
核心程序的识别，可以从三个维度展开。其一，是否直接影响事实认定的准确性：听证、质证、调查，使行政机关获得全面的事实信息；缺失的，事实认定可能失真。其二，是否直接影响当事人的防御能力：告知、说明理由、听取申辩，使当事人能够有针对性地反驳；缺失的，当事人无从防御。其三，是否直接影响救济的启动：告知救济途径与期限，使当事人能够及时寻求救济；缺失的，救济可能落空。
三个维度中，第二个最为关键。行政程序的核心，是使当事人参与到行政决定的形成过程中，而不是被动接受结果。故凡是剥夺参与机会的程序违法，均属严重违法；只是形式不规范而未剥夺参与机会的，可以认定为轻微。
一般程序的识别，同样可以从三个维度展开。其一，是否属于内部的流程安排：期限的分配、审批的层级，属于内部管理，不影响当事人的权利。其二，是否属于方式的选择：通知的方式、送达的形式，只要能够到达当事人，方式的差异不影响权利。其三，是否属于文书的表述：格式、用语、编号，不影响内容的，属于形式问题。
须注意，核心与一般的区分，不等于重要与次要的区分。一般程序同样具有保障权利的功能，只是其功能可以通过其他方式实现。例如，送达方式不规范，但当事人实际收到的，其知情权未受损害，故可以认定为轻微；若当事人未收到，则知情权落空，构成严重违法。
（四）程序违法的继承与转化
程序违法可能发生继承与转化。继承，指前一个程序的违法，延续到后一个程序；转化，指程序违法导致实体违法。两种情形，影响判决的选择。
继承的典型情形是：调查程序违法，取得的证据在后续的决定中被使用；告知程序违法，当事人在复议或者诉讼中未获得补救。此时，违法的效果延续，法院应当审查其对最终决定的影响；影响重大的，应当撤销。
转化的典型情形是：未听取陈述申辩，导致关键事实未被查明，最终认定的事实错误。此时，程序违法转化为实体违法，法院应当适用第七十条第一项“主要证据不足”，而非第三项“违反法定程序”。转化的识别，是审理的要点。
须注意，继承与转化的区分。继承是程序的延续，其效果仍限于程序；转化是程序影响实体，其效果及于内容。区分的意义，在于适用不同的判决依据：继承的，依程序违法的规则；转化的，依实体违法的规则。
还须注意，转化的证明。当事人主张程序违法导致事实认定错误的，应当说明具体的因果链条：哪一项程序被违反、哪一项事实因此未被查明、该事实对决定有何影响。举证不能的，仍按程序违法处理。此点，是主张责任的分配。
（五）瑕疵与违法的界限
瑕疵与违法，都是程序上的不当，其区别在于是否侵害了程序权利。瑕疵是形式上的不完美，违法是实质上的侵害。区分的标准，是程序的功能是否受到影响。
瑕疵的典型情形包括：文书中的错别字、编号重复、日期书写错误、引用条款的序号有误、告知的用语不够通俗。这些情形，不影响当事人的理解与防御，也不影响行政决定的实体内容，故不构成违法。
违法的典型情形包括：未告知事实与理由、未听取陈述申辩、未告知救济途径、应当回避而未回避、应当听证而未听证。这些情形，使当事人无法有效参与，构成对程序权利的侵害。
须注意，瑕疵与违法的转化。瑕疵在特定情形下可能转化为违法：例如，引用条款的序号有误，若导致当事人误解其义务的内容，则构成违法；告知的用语不够通俗，若当事人为文盲或者外国人，未提供相应的辅助，则构成违法。转化的判断，取决于当事人的实际理解与防御能力。
实务中，有的法院将所有程序不当一律认定为违法，再以“轻微”为由确认违法。此种处理，混淆了瑕疵与违法，使行政机关动辄得咎，也使确认违法判决失去其应有的分量。正确的做法，是先区分瑕疵与违法，再在违法中区分严重与轻微。
（六）简易程序的特殊性
简易程序是为提高效率而设的简化程序。行政处罚法、行政许可法等规定了简易程序的适用条件与步骤；其程序的简化，不构成违法，只要符合法定的条件与步骤。
简易程序的特点有三。其一，程序的简化：可以当场作出决定，可以不经过立案、调查、审批等环节。其二，形式的简化：可以口头告知，可以当场交付决定书。其三，救济的保留：当事人仍享有陈述申辩的权利，仍可以申请复议或者提起诉讼。
须注意，简易程序的适用条件。适用简易程序，须符合法定的条件，例如违法事实确凿、有法定依据、处罚较轻；不符合条件而适用简易程序的，构成程序违法。此点，是简易程序的边界。
还须注意，简易程序中权利保障的底线。程序的简化，不免除告知与听取意见的义务；当场处罚的，应当告知违法事实、处罚依据、享有的权利，并听取当事人的陈述申辩。未告知的，构成严重违法。
实务中，有的执法人员以“简易程序”为由，不制作笔录、不告知救济途径。此种做法违法。简易程序的“简易”，是环节的简化，不是权利的减损；当事人的基本程序权利，仍应保障。
三、轻微违法的认定
（一）处理期限
处理期限是行政程序中的常见问题。行政机关超过法定期限作出决定，是否构成程序违法？本文认为，应当区分情形。
超过期限未影响当事人权利的，属于轻微违法。例如，法定期限为二十日，行政机关在第二十二日作出决定，当事人未因迟延受到损害；此时可以确认违法，但不撤销。
超过期限致使当事人权利受损的，属于严重违法。例如，行政机关在法定期限内应当发放的许可，迟延发放致当事人错过经营旺季，造成重大损失；此时不仅应当确认违法，还应当支持赔偿请求。
须注意，期限的性质。法定期限有训示性规定与效力性规定之分：训示性规定，超期不影响行为的效力；效力性规定，超期导致行为无效或者可撤销。区分的标准，是规定是否明确以期限为效力要件。此点，是期限违法的判断前提。
还须注意，期限的扣除。因当事人补正材料、等待鉴定、不可抗力等原因耽误的时间，不计入期限；行政机关应当留存相应的记录。未留存的，不能主张扣除，应当认定为超期。
（二）通知与送达
通知与送达，是保障当事人知情权的程序。其违法情形，主要包括：未通知、通知的方式不当、送达的地址错误、送达的时间过晚。
未通知的，属于严重违法。当事人无从知悉行政决定的内容，也无从行使陈述申辩的权利；此时应当撤销。通知的方式不当，但当事人实际知悉的，属于轻微违法；未实际知悉的，属于严重违法。
须注意，送达的推定。依民事诉讼法的规定，受送达人拒收的，可以留置送达；受送达人下落不明的，可以公告送达。行政程序参照适用上述规则；送达符合规定的，即使当事人未实际阅读，也视为知悉。此点，是送达效力的技术性安排。
还须注意，电子送达的适用。行政机关可以通过电子邮件、短信、政务平台送达，但应当经当事人同意，或者法律、法规另有规定；未经同意径行电子送达，当事人未收到的，不产生送达的效力。此点，是技术运用与程序保障的平衡。
（三）对权利的实际影响
“对原告权利不产生实际影响”，是轻微违法的核心要件。其判断，不能仅看行政决定的结果是否改变，而要看程序权利的行使是否受到实质妨碍。
本文主张，判断的标准有三。其一，参与的可能性：当事人是否有机会陈述、申辩、举证。其二，知情的充分性：当事人是否知悉决定的事实、理由与依据。其三，防御的有效性：当事人的意见是否被实际考虑。三项之中，任何一项落空，均构成实际影响。
须注意，结果的正确性不能替代程序的正当性。有的判决认为，只要行政决定的实体内容正确，程序违法即无实际影响。此种观点错误。程序权利本身就是法律保护的利益，其受损即为影响，不待结果的改变。
还须注意，影响的程度与举证。原告主张程序违法对其权利产生实际影响的，应当说明影响的具体表现，例如未能提交关键证据、未能反驳关键事实；行政机关主张无实际影响的，应当证明其已通过其他方式保障了当事人的参与。此点，是举证责任的分配。
（四）程序违法的治愈
程序违法，在一定条件下可以治愈。治愈，指违法的程序经补正后，视为合法，不再产生撤销或者确认违法的后果。治愈的制度，体现了对程序效率的考量，也体现了对实质正义的追求。
治愈的类型有三。其一，事后补正：行政机关在诉讼前或者诉讼中，补行应当履行的程序，例如补充告知、补充说明理由。其二，当事人的放弃：当事人明确表示放弃某项程序权利，且该权利可以放弃的，视为程序合法。其三，结果的追认：上级机关或者有权机关对行为的追认，使瑕疵得到弥补。
须注意，治愈的限度。治愈只能针对可以补正的程序，不能针对不可补正的程序。例如，应当回避而未回避，事后无法补正；应当听证而未听证，事后补充听证，已失去意义。不可补正的程序违法，不能治愈。
还须注意，治愈的时点。行政机关在第一审庭审结束前补正，且未损害当事人权利的，可以认定为治愈；在二审中补正的，一般不予认可，因为一审的审查基础已经确定。此点，是诉讼经济与程序安定的平衡。
实务中，有的行政机关在诉讼中补充证据、补充理由，主张程序已经治愈。此种主张不能成立。补充证据，受“先取证、后裁决”原则的限制；补充理由，属于事后的说明，不能替代作出决定时的说明。治愈的范围，应当严格限定。
（五）判决的既判力与执行
撤销判决与确认违法判决，其既判力不同。撤销判决的既判力，及于行政行为的合法性；判决生效后，行政机关不得以同一事实与理由作出相同的行政行为。确认违法判决的既判力，及于行为的违法性；判决生效后，行政机关可以维持行为的效力，但不得再次作出同样的程序违法。
须注意，重作的限制。撤销判决责令重作的，行政机关应当重新调查、重新论证，不得以同一事实与理由作出基本相同的行政行为；违反的，法院可以再次撤销，并可以建议追究责任。此点，是撤销判决的拘束力。
还须注意，确认违法判决的执行。确认违法判决不具有给付内容，不需要强制执行；但其为赔偿请求提供基础，当事人可以据此申请赔偿。赔偿的程序，依国家赔偿法的规定；赔偿的义务机关，是作出行为的行政机关。
实务中，有的判决在确认违法后，直接判令赔偿。此种处理可以采纳，但应当注意程序的保障：赔偿请求应当明确，赔偿的计算应当有据，行政机关应当有机会就赔偿数额发表意见。一并处理，可以节约程序，但不能剥夺当事人的程序权利。
四、判决方式的选择
（一）撤销与确认违法
撤销判决与确认违法判决，是程序违法的两种主要处理方式。两者的区别在于：撤销判决使行政行为溯及地失去效力；确认违法判决只确认行为的违法性，不否定其效力。
选择的顺序，是先判断是否应当撤销，再判断是否属于轻微违法。应当撤销的，适用第七十条；属于轻微违法的，适用第七十四条第一款第二项。两者的适用条件不同，不能混用。
须注意，撤销的后果。撤销判决作出后，行政行为自始无效；行政机关应当返还财产、恢复原状，造成损失的应当赔偿。确认违法判决作出后，行政行为仍然有效，当事人只能请求赔偿，不能请求恢复原状。此点，是两种判决的实际差异。
还须注意，撤销的例外。撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，法院应当判决确认违法，而不撤销。此点，是第七十四条第一款第一项的规定；其适用应当严格，须有重大的公共利益，且撤销的损害明显大于确认违法的损害。
（二）确认违法与驳回
程序瑕疵不构成违法，法院应当判决驳回原告的诉讼请求。驳回的判决，意味着行政行为合法，当事人不能据此请求赔偿。此点，是瑕疵与违法的分野在判决上的体现。
实务中，有的法院对程序瑕疵也判决确认违法，理由是“警示行政机关”。此种处理不当。确认违法判决具有法律上的不利后果，其适用应当严格；对瑕疵，可以通过司法建议的方式提示，不宜以判决确认违法。
须注意，驳回判决的说理。驳回不等于不审查，法院应当在判决中说明：程序上的不当属于瑕疵，未侵害当事人的程序权利，故不构成违法。说理的充分，是驳回判决可接受性的基础。
还须注意，瑕疵的补正。法院认为程序存在瑕疵的，可以向行政机关发送司法建议，建议其补正或者改进；行政机关补正的，不影响行政行为的效力。此点，是补正机制的功能。
（三）补正判决的缺失
我国行政诉讼法未设补正判决。对程序瑕疵，法院只能驳回，或者发送司法建议；对轻微违法，只能确认违法。补正判决的缺失，使法院在“撤销”与“确认”之间缺少缓冲。
本文主张，应当引入补正判决。其内容是：确认行政行为程序上存在不当，责令行政机关在指定期限内补正；补正后，行政行为视为合法。补正判决的适用，限于程序瑕疵与轻微违法，不适用于严重违法。
补正判决的实益有三。其一，避免“一撤了之”：撤销将使行政行为归于消灭，行政机关须重新作出，耗费资源；补正可以保留行为的效力。其二，避免“一律确认”：确认违法使行政机关承担不利后果，对细微的瑕疵过于严苛；补正可以促使其改进，而不必承担违法的评价。其三，提升程序的规范性：补正的要求具体明确，行政机关易于执行。
须注意，补正判决的限度。补正只能针对可以补正的程序，例如补充告知、补充说明理由、重新送达；不能针对不可补正的程序，例如应当听证而未听证、应当回避而未回避。不可补正的，仍应撤销。
五、确认违法判决的效力
（一）行政行为的效力
确认违法判决，不否定行政行为的效力。行为仍然有效，行政机关可以继续执行，当事人应当履行；此点，与撤销判决截然不同。
效力的保留，其正当性在于：程序违法轻微，未影响实体内容的正确性；若撤销，将使正确的实体决定归于消灭，损害公共利益与法的安定性。故法律选择保留效力，只确认违法。
须注意，效力的范围。确认违法判决只确认行为在程序上违法，不确认实体内容违法；当事人不得以判决为由，主张实体内容错误，拒绝履行。此点，是判决效力的限定。
还须注意，效力的终止。行政行为因期限届满、目的实现、标的灭失而终止的，确认违法判决仍然可以作出，因为其确认的是行为作出时的违法性，不因行为的终止而消灭。此点，是确认之诉的性质。
（二）赔偿的基础
确认违法判决，是赔偿请求的基础。当事人因程序违法受到损害的，可以据此申请国家赔偿；行政机关应当赔偿，不得以行为有效为由拒绝。
须注意，赔偿的范围。程序违法造成的损害，包括直接的财产损失与必要的精神损害；间接损失与可得利益，一般不予赔偿。此点，与国家赔偿法的规定一致。
还须注意，因果关系的证明。当事人应当证明损害与程序违法之间有因果关系；仅有程序违法而无损害的，不予赔偿。例如，未告知救济途径，但当事人实际知悉并及时起诉的，无损害，不予赔偿。
实务中，有的当事人以程序违法为由，请求赔偿律师费、交通费等维权成本。此种请求一般不予支持，因为其不属于程序违法造成的直接损失；但法律另有规定的除外。此点，是赔偿范围的限定。
（三）确认违法判决的适用限度
确认违法判决，是程序违法的常见处理方式，但其适用应当有限度。限度有三：其一，限于轻微违法；其二，限于对原告权利不产生实际影响；其三，限于不需要撤销或者判决履行的情形。
实务中，有的法院将确认违法判决作为“折中”的方案：既不完全支持原告，也不完全支持被告，以确认违法安抚原告。此种做法不当。确认违法判决具有法律上的不利后果，其适用应当严格依法，不能作为平衡各方情绪的工具。
须注意，确认违法与撤销的竞合。行政行为既有程序违法，又有实体违法，且两者均达到撤销的程度时，应当判决撤销，而不是确认违法。理由是：撤销的救济更为彻底，能够使违法的行为归于消灭；确认违法只确认违法性，不能消除行为的影响。
还须注意，确认违法与履行的关系。行政机关不履行法定职责，程序上存在违法的，法院应当判决履行，而不是确认违法；判决履行没有意义的，才可以确认违法。此点，是第七十四条第二款第三项的规定。
六、复议程序中的适用
行政复议程序中，同样存在程序违法的问题。行政复议法规定了申请的受理、审理、决定等程序；复议机关违反的，复议决定可能被撤销或者确认违法。
适用的规则，与行政诉讼基本一致：严重违法的，撤销复议决定；轻微违法的，确认违法；瑕疵的，不影响复议决定的效力。但复议程序有其特殊性，须注意两点。
其一，复议机关的调查权。复议机关可以进行调查、听取意见；未调查而径行决定的，是否构成程序违法，取决于案件的事实是否清楚。事实清楚、无须调查的，不构成违法。
其二，复议的期限。行政复议法规定了审理期限；超期的，属于轻微违法，一般确认违法而不撤销；但超期致当事人权利受损的，应当撤销。此点，与行政诉讼的规则一致。
须注意，复议机关作共同被告时的程序违法。复议机关维持原行为的，其程序违法可以作为确认违法的理由；但原行为的程序合法，复议程序的轻微违法，不影响原行为的效力。此点，是共同被告制度下的特殊处理。
（一）类案的统一
程序违法案件的裁判尺度，各地差异明显。同样的超期，有的法院撤销，有的确认违法；同样的送达瑕疵，有的认定严重违法，有的认定轻微。差异的根源，在于分层的标准不统一。
统一的方向，是统一分层的要素与顺序，而非统一结论。要素为：程序的性质、权利的影响、补正的可能；顺序为：先判断是否违法、再判断严重与否、再判断能否补正、最后选择判决。要素与顺序统一，结论自然趋同。
最高人民法院可以通过发布典型案例，明确若干争点：核心程序的范围；实际影响的判断方法；补正判决的适用条件；治愈的时点与限度。规则明确，才能减少争议，也才能为行政机关提供行为的指引。
还须强调说理的完整。撤销的判决，应当说明违反了哪一项核心程序、为何构成严重违法；确认违法的判决，应当说明为何属于轻微、为何不产生实际影响。仅以“程序违法”一语带过，难以服人，也难以指导实践。
（二）与行政公益诉讼的衔接
行政公益诉讼中，同样涉及程序违法的判断。检察机关主张行政机关未依法履职的，法院应当审查其程序是否合法；程序违法的，可以判决确认违法或者责令履行。
须注意，公益诉讼中的程序违法，往往与实体不作为交织。例如，行政机关未在法定期限内查处污染行为，既违反期限的程序要求，又构成实体上的不作为。此时应当判决履行，而非确认违法，因为履行的救济更为有效。
还须注意，公益诉讼判决的效力。判决责令履职的，行政机关应当在指定期限内履行；拒不履行的，法院可以代为履行或者委托他人履行，费用由行政机关承担。此点，是公益诉讼判决的执行保障。
最后还须指出，程序违法的审查，应当与行政效率的考量相协调。程序的设置，不仅为保障权利，也为提高效率；若对任何瑕疵都予撤销，将使行政机关反复重作，效率与权利两失。分层与补正，正是效率与权利的平衡点。
从更长的时段看，行政程序的完善，正在从“有无规定”走向“规定是否合理”。早期的程序立法，重在建立基本的程序框架；此后的修订，重在细化程序的步骤与时限。未来的方向，应当是使程序与行为的类型相匹配，简易的从简，重大的从严，避免一刀切的要求。
需要补充的是，案例指导在程序违法领域的作用尤为突出。程序的价值难以抽象表述，却可以在具体情形中感知；通过案例的类型化整理，可以使“何为轻微”“何为实际影响”获得可比较的尺度，从而减少同案不同判。
七、结语
程序违法的分层，是行政审判精细化的体现。分层的意义，不在于为行政机关开脱，而在于使判决的选择与违法的程度相匹配：严重的，坚决撤销；轻微的，确认违法；瑕疵的，不予认定。
本文的三个主张，都围绕这一匹配展开。分层上，以程序权利的基本功能为标准，区分核心程序与一般程序；认定上，以参与的可能性、知情的充分性、防御的有效性为标准，判断是否产生实际影响；判决上，引入补正机制，避免“一撤了之”与“一律确认”的两种极端。
对裁判者而言，这一框架的实益是使审理有了顺序：先审查程序是否存在不当；再判断不当属于瑕疵还是违法；再在违法中区分严重与轻微；再判断是否产生实际影响；最后选择判决方式。五步依次展开，结论自然清晰。
最后须指出，程序正义的实现，不能仅靠事后的司法审查。行政机关的程序意识、执法的规范化、内部的审核机制，才是程序正义的基础。司法的作用，在于通过个案的裁判，划定程序的底线，传递清晰的信号：程序不是形式，而是权利的保障；违反程序的，须承担相应的后果。这一信号的传递，无法由一次裁判完成，而须在每一个具体案件中，通过细致的说理与均衡的裁量逐步实现；也正是在这种传递中，行政程序才能从纸面的规定，走向实在的约束。