一、问题的提出
行政诉讼中，当事人常以行政机关据以作出决定的规范性文件违法为由，请求法院一并审查。这一请求的依据是行政诉讼法第五十三条：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
制度的初衷，是解决红头文件违法却难以纠正的问题。在附带审查制度建立之前，法院面对违法的规范性文件，只能在不予适用的意义上作否定评价，既不能撤销，也不能宣告无效，制定机关往往毫发无损，违法的文件继续适用。
该制度的规范依据、请求方式与处理后果，可参见规范性文件一并审查一文所作的梳理。该文所述的操作要点，本文不再重复，此处关注的是审查的限度。
制度建立之后，问题并未根本解决。实务中，附带审查的请求被以不属于审查范围为由驳回的情形相当普遍；即使进入审查，法院的处理方式亦多含糊，有的仅在不予适用的意义上作否定评价，有的以司法建议的方式移送制定机关，有的则在裁判文书中回避对文件效力的正面表态。
这一局面的形成，不能简单归咎于法院的审慎。根本的原因，是三重限度未获厘清。第一重是审查对象的限度：何谓可以附带审查的规范性文件，法律未作界定，实务中的把握宽严不一。
第二重是审查标准的限度：法院可以对规范性文件审查到何种深度，是仅审查其是否与上位法抵触，还是可以审查其合理性、必要性、比例性；是仅作形式审查，还是可以作实质审查。法律未作规定，学理亦有分歧。
第三重是处理方式的限度：认定规范性文件违法后，法院可以作出何种处理，是仅不予适用，还是可以宣告无效，抑或可以责令制定机关修改。法律与司法解释的规定并不一致，实务中的做法亦不统一。
三重限度相互关联。对象的界定过宽，将使法院不堪重负；标准的把握过严，将使审查流于形式；处理方式的模糊，将使审查失去实效。故须整体地厘清三者。
本文的结构如下：先讨论附带审查的性质，以此确定其限度的一般原理；再依次讨论对象、标准、处理三重限度；最后讨论附带审查与备案审查、合宪性审查的衔接，以及制度的完善路径。
二、附带审查的性质与限度的一般原理
附带审查的性质，是理解三重限度的前提。对此，学理上有三种观点：一种认为它是行政诉讼的组成部分，属于对行政行为合法性的审查；一种认为它是独立的规范审查，只是附带于个案；一种认为它是有限的规范审查，其效力仅限于个案。
本文倾向于第三种。附带审查既非纯粹的行政行为审查，亦非完整的规范审查，而是一种有限的规范审查：其启动依赖于个案，其对象限于行政行为所依据的文件，其效力限于个案，其处理方式限于不予适用。
这一定位，可从三处规定得到印证。其一，第五十三条规定附带审查须在对行政行为提起诉讼时一并请求，不能单独提起，故其启动依赖于个案。其二，第五十三条规定审查的对象限于行政行为所依据的规范性文件，不包括与本案无关的文件。其三，第六十四条规定，人民法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议，故其效力限于个案，处理方式限于不予适用与提出建议。
有限的规范审查，意味着三重限度的存在具有正当性。若无对象限度，附带审查将演变为抽象的规范审查，与行政诉讼的个案性相悖；若无标准限度，法院将替代行政机关作政策判断，与权力分工相悖；若无处理限度，法院将行使撤销规范性文件的权力，与现行法制的安排相悖。
但限度不等于虚无。有限审查仍是审查，法院仍须对文件的合法性作出实质判断，不能以限度为由回避审查。实务中的问题，恰恰在于限度被当作了回避的理由：以不属于审查范围驳回请求，以尊重行政裁量为由不作实质判断，以处理方式有限为由含糊其辞。
故本文的主张是：限度的界定应更为清晰，使法院知道可以审查什么、审查到何种深度、可以作出何种处理；限度的适用应更为严格，不能以限度为由拒绝审查。清晰的限度，既是约束，也是授权。
限度的一般原理，可归纳为三点。其一，附带性原理：审查的范围限于行政行为所依据的文件，不及于其他；其二，合法性原理：审查的内容限于合法性，不及于合理性；其三，个案性原理：审查的效力限于本案，不及于其他案件。
三点原理，分别对应对象、标准、处理三重限度。下文依次展开。
附带审查的制度沿革，可作简要回顾。一九八九年行政诉讼法制定时，未设附带审查；一九九九年司法解释规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件，隐含了对文件合法性的审查；二〇一四年修正行政诉讼法，正式确立附带审查；二〇一八年司法解释进一步细化了程序。
这一沿革表明，附带审查是从引用审查中生长出来的。早期法院审查文件的合法性，仅是为了决定是否引用；后来才发展为独立的审查请求，并配以处理建议的程序。故其基因中带有附随性，这也解释了为何其效力限于个案。
与抽象行政行为审查的关系，须作辨析。行政诉讼法第十三条排除了对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的起诉，即所谓抽象行政行为不可诉。附带审查并非对这一排除的突破，而是对其的补充：当事人不能单独起诉规范性文件，但可以在起诉具体行为时一并请求审查。
这一区分的关键，在于诉讼标的。附带审查的诉讼标的仍是具体行政行为，规范性文件只是审查的对象，而非诉讼的标的。故法院的裁判主文不涉及文件的效力，只涉及具体行为的合法性。
实务中，有的当事人以起诉具体行为为名，实为请求撤销规范性文件，如请求确认某文件无效、责令制定机关废止文件。此类请求不属于行政诉讼的受案范围，法院应裁定不予立案或者驳回起诉。但若其在起诉具体行为时一并提出，则应作为附带审查的请求处理。
三、审查对象的识别
规范性文件的界定，是附带审查的第一道门槛。行政诉讼法未作定义，学理上通常参照国务院办公厅的相关规定，指行政机关及法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。
据此，识别可采四项标准：制定主体、内容属性、外部效力、反复适用。四项标准均具备的，属于可附带审查的规范性文件；缺其一的，应予排除。
标准一：制定主体。规范性文件的制定主体，须是行政机关或者法律、法规授权的组织。行政机关的内设机构、临时机构、派出机构，原则上不具有制定主体资格；其以自己名义制定的文件，不属于可审查的规范性文件。
但须注意，若内设机构以所属行政机关的名义制定，或者经所属行政机关批准、转发，则视为该行政机关制定，属于可审查的范围。实务中，许多文件由部门办公室印发，署名却是部门本身，此时应认定为部门制定。
标准二：内容属性。规范性文件的内容，须涉及公民、法人或者其他组织的权利义务。仅涉及行政机关内部事务的文件，如工作流程、人事管理、财务管理、公文处理，不属于可审查的规范性文件。
实务中的难点，是内部文件与外部文件的界分。有的文件名义上是内部文件，如会议纪要、工作指引、操作规程，但其内容实际影响相对人的权利义务，如设定许可条件、规定处罚标准、限制申请资格。此时应依实质判断，认定为可审查的规范性文件。
判断的标准，是该文件是否对外产生效力。若相对人可依该文件主张权利或者须依该文件履行义务，则该文件具有外部效力，属于可审查的范围；若该文件仅约束行政机关内部，相对人无从援引，则不属于。
标准三：外部效力。前已述及，外部效力指文件对行政机关之外的主体产生的约束力。判断时须注意两点：其一，文件是否向社会公布；其二，文件是否在行政决定中被援引。未公布但被援引的，仍具有外部效力。
标准四：反复适用。规范性文件须在一定期限内反复适用，而非一次适用。针对特定事项、特定对象作出的决定，即使以文件形式发布，亦不属于规范性文件，而属于具体行政行为。
实务中的难点，是所谓批发式决定。有的行政机关以一份文件对多个特定对象作出处理，如一份文件批准多个小区的拆迁补偿方案，一份文件确定多个企业的关停名单。此类文件形式上具有普遍性，实质上针对特定对象，应认定为具体行政行为，不属附带审查的范围。
但若该文件所确定的规则可反复适用于不特定的对象，如确定某类项目的补偿标准，则仍属规范性文件。故判断的关键，不在于文件所涉对象的数量，而在于其确立的是规则还是处理。
四项标准之外，尚有两类文件须特别讨论。其一，行政规章。规章不属于附带审查的范围，其审查依立法法与规章制定程序条例，由国务院、全国人大常委会、省级人大常委会进行。当事人请求附带审查规章的，法院应告知其另循途径。
其二，其他规范性文件中的技术标准。技术标准由标准化机构制定，其性质存在争议。若该标准被行政机关援引为执法依据，则应以该行政机关为对象审查其援引行为；若该标准本身由行政机关制定并具有强制效力，则可作为规范性文件附带审查。
实务中还有一种情形：行政机关依据法律、法规的授权制定实施细则，该细则的效力如何认定。若细则系对法律的解释或者具体化，其性质仍为规范性文件，可附带审查；但审查时须尊重行政机关的解释空间，不宜以法院的解释替代。
综上，审查对象的识别，须综合四项标准作实质判断，不能仅凭文件的名称、形式、发文机关的文号。实务中以通知、意见、办法、规定等名称发布的文件，均可能构成规范性文件；反之，名为规定的文件，亦可能仅为内部工作安排。
识别的实例，可举三则。其一，某市政府办公室印发会议纪要，确定某片区房屋征收的补偿标准为每平方米若干元，该纪要虽名为内部文件，但被征收部门作为补偿依据援引，对相对人的权利义务产生实际影响，应认定为可审查的规范性文件。
其二，某省主管部门发布执法指南，规定对某类违法行为一律按上限处罚。该指南虽名为指导，但实际约束执法人员的裁量，且对外产生效力，应认定为可审查的规范性文件。
其三，某县发布通知，确定本年度关闭退出企业的名单及补偿金额。该通知针对特定对象作出处理，虽以文件形式发布，但属于具体行政行为，不属附带审查的范围。
三则实例的差别，在于文件确立的是规则还是处理。会议纪要与执法指南确立的是可反复适用的规则，故属规范性文件；关闭名单针对的是特定企业，故属具体行为。判断的关键，不在于名称，而在于内容。
裁量基准的性质，值得单独讨论。行政机关为规范裁量权，制定裁量基准，将法定的处罚幅度细化为若干档次。此类基准具有外部效力，可反复适用，属于规范性文件；但其内容属于对裁量的具体化，法院审查时应尊重其专业判断，仅在其明显超越法定幅度或者违反平等原则时，方予否定。
还有一种情形，是行政机关与行业协会联合发布文件。此类文件的制定主体包含非行政机关，其性质须依内容的实际约束力判断。若其内容由行政机关强制推行，则视为行政机关制定；若仅为行业自律规范，则不属于可审查的规范性文件。
四、审查标准的层次
审查标准，指法院可以对规范性文件审查到何种深度。对此，实务中的做法差异极大：有的仅审查文件是否与上位法明文抵触，有的则全面审查其合法性、合理性、必要性。
本文主张采三层审查。第一层审查制定权限，即制定机关是否有权制定该文件；第二层审查制定程序，即文件的制定是否履行了法定程序；第三层审查内容，即文件的内容是否与上位法相抵触。
三层之中，权限与程序的审查可以全面进行。理由是：权限与程序属于形式合法性的范畴，其判断标准明确，法院有能力审查，且审查不涉及政策判断，不会侵入行政机关的裁量空间。
权限审查的内容，包括：制定机关是否有该项事务的管辖权；是否超越法定权限；是否违反法律保留原则，即是否就应由法律、法规规定的事项作出规定；是否违反授权范围，即是否超出授权法的授权。
实务中常见的问题是，行政机关以规范性文件设定行政许可、行政处罚、行政强制。依行政许可法第十七条，除法律、法规外，其他规范性文件一律不得设定行政许可；依行政处罚法第十六条，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚；依行政强制法第十条，行政强制措施由法律设定，法规可在法定范围内设定部分措施，其他规范性文件无权设定。
此类文件，属于超越权限，应认定为不合法。实务中，有的法院以文件仅为内部指导、未对外产生效力为由回避审查，这一做法不妥。文件既已设定许可条件或者处罚标准，即具有外部效力，应受审查。
程序审查的内容，包括：是否经过调研起草、征求意见、合法性审核、集体审议决定；是否向社会公布；是否履行了公开征求意见的程序；是否按规定报送备案。
程序瑕疵的后果，须区分情形。轻微的程序瑕疵，如未在文件中载明有效期，不影响文件的效力；重大的程序违法，如未向社会公布即作为执法依据，应认定文件不合法。
内容审查，是三层中最复杂的一层。其核心是判断文件内容是否与上位法相抵触。抵触的情形包括：增加上位法未规定的义务；减损上位法赋予的权利；提高或者降低上位法规定的条件、标准；改变上位法规定的程序；扩大或者缩小上位法的适用范围。
内容审查的限度，是本文重点讨论的问题。本文主张，内容审查应保持克制，限于明显抵触的情形。理由是：规范性文件往往涉及复杂的政策考量，法院缺乏相应的专业能力与信息基础；且文件的制定属于行政权的固有领域，法院的过度审查将侵扰行政的自主性。
克制的具体表现有三。其一，不审查合理性。文件所设定的标准是否适当、措施是否必要、成本是否过高，属于合理性的范畴，法院原则上不予审查，除非明显不当。其二，尊重解释空间。对上位法的解释存在多种可能时，若行政机关的解释具有一定合理性，法院应予尊重。其三，不替代政策判断。文件所体现的政策选择，如优先发展某类产业、限制某类活动，属于行政机关的裁量，法院不予审查。
但克制不等于放弃。若文件的内容明显违反上位法的明文规定，或者明显超越授权范围，或者明显违反法定程序，法院仍应认定其不合法。明显性的判断，可参照比例原则的审查强度，即只有在文件的违法性无需深入论证即可认定时，方予否定。
三层审查的关系，宜采递进结构：先审查权限，权限欠缺的，径行认定不合法，无须进入程序与内容的审查；权限具备的，审查程序，程序重大违法的，认定不合法；权限与程序均合法的，审查内容。
递进结构的意义，在于节约审查成本，避免不必要的冲突。若文件因超越权限而违法，法院无须就内容的合理性展开论证，即可作出判断，从而减少与制定机关的正面冲突。
内容审查的具体方法，可归纳为四步。第一步，确定上位法。须查明文件所涉事项的上位法依据，包括法律、行政法规、地方性法规、规章。若上位法不存在，则文件的制定须有职权依据，否则构成无依据创设。
第二步，比对规范。将文件的条款与上位法的对应条款逐项比对，判断是否存在增加义务、减损权利、提高条件、改变程序的情形。比对时须注意，文件对上位法的具体化不构成抵触，纵其表述与上位法不同，只要实质一致，即属合法。
第三步，判断抵触的性质。抵触可分为直接抵触与间接抵触。直接抵触指文件的规定与上位法的明文规定相反；间接抵触指文件的规定虽无明文反对，但实质上使上位法的规范目的落空。前者易于判断，后者须结合立法目的作实质分析。
第四步，衡量明显性。仅当抵触具有明显性时，方认定文件不合法。明显性的判断，可考虑三项因素：抵触的条款是否为文件的核心条款；抵触是否影响相对人的重大权益；抵触是否为本级或者上级机关所明知。
四步方法之外，尚须注意比例原则的适用限度。比例原则要求措施与目的相适应，其审查强度高于合法性审查，接近于合理性审查。故在附带审查中，比例原则仅在文件所采取的措施明显不当时适用，不宜作为一般标准。
实务中，有法院以文件规定的罚款幅度过高、不符合比例原则为由认定其不合法。这一做法虽有其正当性，但须谨慎。罚款幅度属于行政机关的裁量，法院原则上应予尊重；仅当幅度明显超出必要限度，如轻微违法科以巨额罚款，方可以明显不当为由否定。
专家辅助人的作用，在技术性较强的案件中尤为重要。若文件涉及环境标准、食品安全标准、工程建设标准，法院可邀请相关领域的专家参与审查，就标准是否与上位法一致提供意见。这一做法可弥补法官专业知识的不足。
审理组织的形式，宜由合议庭审理。附带审查涉及对规范性文件的合法性判断，其影响超出个案，故不宜由独任法官审理。合议庭中，宜有熟悉行政法的法官，必要时可提请专业法官会议讨论。
五、审查的程序构造
附带审查的程序，司法解释作了规定，但仍有若干细节须澄清。程序的构造，包括请求的提出、审查的启动、审查的方式、审查的期限、审查结论的作出。
请求的提出，须在一审开庭前提出；有正当理由的，可以在法庭调查中提出。逾期提出的，法院不予准许。这一限制的目的，在于避免当事人以附带审查拖延诉讼。
实务中的问题是，当事人在起诉时未提出附带审查请求，在庭审中经法官释明后才提出，此时是否准许。本文认为，应予准许，理由是附带审查关乎行政行为的合法性基础，法院有依职权审查的义务，不应因当事人的疏忽而放弃。
审查的启动，可由当事人请求，亦可由法院依职权进行。行政诉讼法第五十三条规定了当事人的请求权，但未排除法院的依职权审查。实务中，法院在审查行政行为合法性时，必然要审查其依据的文件是否合法，故依职权审查是必然的。
审查的方式，以书面审查为原则，必要时可听取制定机关的意见。司法解释规定，人民法院可以对规范性文件进行审查，并可以要求制定机关提供相关材料或者说明。这一规定赋予了法院调查权，但未明确其强制力。
本文主张，制定机关无正当理由不提供材料或者不作说明的，法院可推定当事人的主张成立。这一推定与前述平台用工中的推定同理：制定机关掌握文件的制定背景与依据，其不提供，应承担不利后果。
听取制定机关意见的方式，宜采书面征求意见与座谈会相结合。书面征求意见适用于事实清楚、争点明确的案件；座谈会适用于涉及重大政策、社会影响较大的案件。座谈会可邀请制定机关、当事人、专家学者参加。
须注意，制定机关不是案件的当事人，不享有当事人的诉讼权利。其参加审查，是为法院提供信息，而非为自己的行为辩护。故其意见不具有当然的证明力，法院仍须独立判断。
审查的期限，法律未作特别规定，应计入案件的审理期限。实务中的问题是，附带审查往往延长审理期限，导致案件超审限。故宜在司法解释中明确，附带审查所需的时间不计入审理期限，或者规定相应的延长程序。
审查结论的作出，须在裁判文书中说明理由。实务中，有的法院仅在判决书的本院认为部分一笔带过，未就文件的合法性展开论证；有的则完全不提，径行适用或者不适用。两种做法均不妥。
本文主张，审查结论应在裁判文书中单列一段，说明以下内容：当事人提出的审查请求及其理由；文件的基本情况；审查的层次与结论；不予适用或者予以适用的理由。若认定文件不合法，还须说明后续的处理方式。
说理的要求，看似增加了法官的负担，实则可提升裁判的可接受性。当事人之所以反复申诉，往往不是因为结果不利，而是因为理由不明。充分的说明，可使当事人理解法院的判断，减少无谓的争讼。
六、处理方式的选择
认定规范性文件不合法后，法院可以作出何种处理，是三重限度中最具实践意义的一重。现行法的规定，可归纳为两项：一是不作为认定行政行为合法的依据，即不予适用；二是向制定机关提出处理建议。
不予适用的效力，仅及于本案。这是附带审查的个案性所决定的。故法院不能宣告文件无效，亦不能撤销文件，只能在本案中拒绝适用。这一处理，在理论上被称为个案拒绝适用权。
实务中的问题是，不予适用的效力能否延伸。若同一文件在多个案件中被认定为不合法，其他案件的当事人能否援引先例，主张不予适用。对此，法律未作规定，实务中的做法不一。
本文主张，不予适用的效力虽仅及于本案，但其说理具有事实上的先例效力。其他法院在审理同类案件时，可参照先例的判断，但不受其拘束。若欲统一，须通过指导性案例或者司法解释的途径。
处理建议的性质，是司法建议的一种。司法解释规定，人民法院可以向制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的本级人民政府、上一级行政机关、监察机关、备案机关。这一规定，使处理建议具有了超出个案的影响力。
处理建议的内容，宜具体明确，包括：文件违法的具体条款；违法的性质与理由；建议修改或者废止的具体内容；建议的期限。笼统的建议，往往得不到重视；具体的建议，则便于制定机关执行。
实务中的问题是，制定机关对处理建议置之不理，法院无相应的督促手段。对此，宜建立三项机制：其一，反馈机制，要求制定机关在三个月内书面反馈处理情况；其二，通报机制，将不予处理的，通报其上级机关与监察机关；其三，公开机制，将处理建议与反馈情况纳入司法公开的范围。
三项机制中，公开机制最为有效。制定机关对舆论的敏感度，往往高于对司法建议的敏感度。一旦处理建议公开，制定机关将面临社会压力，其修改或者废止的意愿亦会增强。
除不予适用与处理建议外，尚有三种处理方式值得讨论。其一，确认违法。若文件已被废止或者修改，法院可否确认其原内容违法。本文认为可以，理由是确认违法可为此后的赔偿请求提供依据。
其二，移送审查。若法院认为文件可能违反法律、法规，但无权作出判断，可移送有权机关审查。这一方式在实务中较少使用，但在涉及规章或者重大政策时，具有意义。
其三，提出立法建议。若法院在审查中发现上位法本身存在漏洞或者矛盾，可向立法机关提出建议。这一方式超出了个案的范围，但在制度层面具有价值。
五种处理方式的关系，宜采分层结构：不予适用为基本方式，适用于所有认定违法的情形；处理建议为辅助方式，适用于需要系统纠正的情形；确认违法为补充方式，适用于文件已失效但须明确其违法性的情形；移送审查与立法建议为特殊方式，适用于超出法院判断能力的情形。
处理建议的实际效果，值得作一点实证观察。从公开的案例看，法院提出处理建议后，制定机关修改或者废止文件的比例并不高；多数情形是制定机关书面回复正在研究，此后无下文。这一现象说明，处理建议的约束力有限。
约束力有限的原因有三。其一，处理建议无法律上的强制力，制定机关不执行，法院无制裁手段。其二，处理建议的抄送范围有限，多数仅抄送制定机关本身，未抄送其上级或者监察机关。其三，处理建议的内容往往笼统，未指出具体的违法条款与修改方案，制定机关难以操作。
改进的方向，前已述及，即建立反馈、通报、公开三项机制。此处补充一点：处理建议宜与案例指导相结合。若法院将认定文件违法的案例报送上级法院，经遴选成为指导性案例，其影响力将远超个案的处理建议。
指导性案例的作用，在于它确立了判断的规则，而不仅是解决了个案。制定机关面对指导性案例，其修改文件的动力将强于面对单个法院的建议。故宜建立附带审查案例的专门报送与遴选机制。
确认违法的处理，须注意其适用条件。文件已被废止或者修改的，法院可否确认原内容违法，取决于确认是否具有实际意义。若当事人仅请求确认具体行为违法，法院无须单独确认文件违法；若当事人据此主张赔偿，则确认文件违法可作为赔偿的前提。
七、与备案审查、合宪性审查的衔接
附带审查并非孤立的制度，它与备案审查、合宪性审查共同构成规范审查的体系。三者的关系，须有清晰的界定。
备案审查，指规范性文件制定后报送有权机关备案，由备案机关进行审查。其主体是行政机关与人大常委会，其对象是全部规范性文件，其效力是撤销或者改变文件。
合宪性审查，指对法律、法规、规范性文件是否符合宪法进行审查。其主体是全国人大及其常委会，其对象是法律以下的全部规范，其效力是撤销或者不予批准。
三者的分工，可归纳为：附带审查着眼于个案，解决具体行政行为的依据是否合法；备案审查着眼于体系，解决规范性文件整体的合法性；合宪性审查着眼于最高规范，解决规范体系的合宪性。
三者的衔接，存在两处难点。其一，重复审查。同一文件可能同时被法院附带审查、被备案机关审查，若两者的结论不一致，将损害法制的统一。其二，程序衔接。法院的处理建议如何转化为备案审查的启动，缺乏明确的通道。
对第一处难点，宜建立信息共享机制。法院作出不予适用的认定后，应将裁判文书抄送备案机关；备案机关作出撤销决定的，亦应通报法院。两者结论不一致的，宜由共同的上级机关协调。
对第二处难点，宜明确处理建议的移送程序。法院提出处理建议后，应同时抄送备案机关；备案机关收到后，应启动审查程序，并将结果反馈法院。这一程序的确立，可使个案否定转化为系统纠正。
此外，宜明确附带审查与行政复议中的规范性文件审查的关系。行政复议法规定了申请人对规范性文件的审查申请权，复议机关有权处理。若同一文件在复议与诉讼中均被审查，应避免结论冲突。
实务中的做法，是复议机关的处理结论对法院无拘束力，法院仍须独立审查。但法院在审查时，可参考复议机关的意见，尤其当复议机关为上级行政机关时，其意见具有一定的权威性。
附带审查与行政公益诉讼的关系，亦须澄清。行政公益诉讼中，检察机关可请求确认行政行为违法，但不得单独请求审查规范性文件。若检察机关认为文件违法，可通过诉前程序向行政机关提出检察建议，或者提请备案审查。
两者的衔接点，在于检察建议与司法建议的配合。若法院在附带审查中认定文件违法，可将处理建议抄送检察机关；检察机关据此启动公益诉讼或者提出检察建议，形成合力。这一配合在生态环境、食品安全等领域尤具意义。
附带审查与行政复议的衔接，还有一处细节。行政复议法规定，申请人在申请复议时，可一并请求审查行政行为所依据的规范性文件。若复议机关认定文件违法，可撤销或者改变；若法院在后续诉讼中作出不同判断，应以法院的判断为准。
这一安排的法理基础，在于司法最终原则。复议机关的处理属于行政系统内部的监督，法院的判断属于司法监督，后者具有最终性。故复议机关认定文件合法而法院认定违法的，法院可不予适用；反之，复议机关认定违法而法院认定合法的，法院可予适用。
八、制度的完善
基于上述分析，本文提出四点完善建议。
建议一：在行政诉讼法或者司法解释中，明确规范性文件的识别标准。可采本文提出的四项标准，即制定主体、内容属性、外部效力、反复适用，并列举排除的情形，包括内部文件、具体行政行为、规章、技术标准的特定情形。
建议二：明确三层审查的结构与各层的审查强度。权限与程序可全面审查，内容审查限于明显抵触。同时明确明显性的判断标准，避免实务中的宽严不一。
建议三：完善处理方式的规范。明确不予适用的效力仅及于本案，但说理具有先例效力；明确处理建议的内容要求、反馈期限、通报与公开机制；明确确认违法的适用情形。
建议四：建立附带审查与备案审查的衔接机制。明确裁判文书与处理建议的抄送程序，建立结论冲突的协调机制，推动个案否定向系统纠正转化。
四点建议的核心，是把限度讲清楚。限度清晰，法院才敢审查；限度模糊，法院只能回避。故完善的重点，不在于扩大法院的权力，而在于明确权力的边界。
还须强调，附带审查的实效，最终取决于法院的意愿与能力。若法院缺乏审查的意愿，再清晰的规则亦无从落实；若法院缺乏审查的能力，再完善的程序亦难保质量。故在制度建设之外，还须加强行政审判的专业化建设，提升法官审查规范性文件的能力。
这一能力的核心，不是对政策的判断，而是对法律的解释。法官须能够识别上位法的规范意旨，判断文件是否与之抵触，说明抵触的具体表现。这一能力，须通过培训、案例研讨、经验积累逐步形成。
九、结语
规范性文件附带审查，是一项年轻而艰难的制度。它的艰难，不在于规则的复杂，而在于它触及了司法权与行政权的边界。法院既要审查行政机关的规则，又不能替代行政机关作政策判断；既要维护法制的统一，又不能侵扰行政的自主。
本文所论的三重限度，正是对这一艰难处境的回应。限度的界定，不是为了限制审查，而是为了使审查成为可能。当法院知道可以审查什么、审查到何种深度、可以作出何种处理时，审查才不再是畏途。
实践中的进步，往往是缓慢的。但从个案的拒绝适用，到处理建议的落实，再到文件的修改废止，每一步都在积累。制度的生命力，不在于条文的完备，而在于每一个案件中的认真对待。
愿每一份违法的红头文件，都能被认真审视；愿每一个受到不当规则约束的当事人，都能在法庭上得到回应。此即本文的初衷。