一、问题的提出
行政协议，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。它既有“行政性”，又有“协议性”；前者体现为公共利益的优先，后者体现为平等协商的精神。
行政诉讼法第十二条第一款第十一项，将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等纳入受案范围；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进一步明确了行政协议的界定、效力、履行与救济。
行政机关的单方变更、解除权，是行政协议的显著特征。司法解释第十六条规定：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
该条确立了“变更解除合法、损失予以补偿”的规则。但其留白甚多：补偿的性质是什么？范围包括哪些？标准如何确定？与违约赔偿有何区别？相对人能否主张可得利益？这些问题，实务中的处理并不一致。
有的法院按“实际投入”补偿，忽视了相对人的合理预期；有的法院按“履行利益”赔偿，使相对人获得了超过协议履行的收益；有的法院以“公共利益”为由压低补偿，损害了相对人的信赖。
本文的基本主张是：补偿的性质是特别牺牲补偿，而非违约赔偿；其范围以信赖利益为原则，以履行利益为例外；其标准应当实现对价平衡，使相对人处于“如同未缔结协议”的财产状态，同时不使其获得超额利益。
行政协议被单方变更或者解除后能否要求补偿、如何主张，可参见“行政协议被行政机关单方变更或解除，能要求补偿吗”一文的梳理；本文不重复主张的步骤，只讨论补偿的教义构造。
二、行政协议的双重属性
行政协议的识别，实务中有“主体说”“目的说”“内容说”三种标准。主体说以一方为行政机关为准，失之过宽；目的说以实现公共目标为准，失之抽象；内容说以具有行政法上的权利义务为准，较为可取。
本文主张“综合说”：主体、目的、内容三者结合，方构成行政协议。仅有行政机关参与，尚不足以认定；仅有公共目的，亦不足以认定；唯有协议的内容涉及行政法上的权利义务，且以实现公共目标为目的，才属于行政协议。
识别的实益，在于救济路径。行政协议争议，走行政诉讼；民事合同争议，走民事诉讼。路径选错，可能被裁定驳回，延误救济。故立案时应当审慎识别，必要时可以释明。
协议性的强弱，取决于“协商的空间”。在征收补偿协议中，补偿的方式、安置的地点、搬迁的期限，均有协商的余地；在特许经营协议中，价格、期限、标准，亦有协商的空间。协商的空间越大，协议性越强，行政优益权的行使越应克制。
（一）行政性与协议性
行政性，体现为：协议的一方是行政机关；协议的目的是实现行政管理或者公共服务目标；协议的内容具有行政法上的权利义务；行政机关享有优益权，包括指挥、监督、单方变更与解除。
协议性，体现为：协议的订立须经协商；协议的履行须遵循诚信；协议的变更须有依据；协议的争议须经司法审查。协议性使行政协议区别于单方行政行为，也使相对人获得了程序上的对等地位。
两种属性的关系，不是简单的叠加，而是“原则与例外”的结构。原则上，协议性优先，双方应当依约履行；例外时，行政性优先，行政机关可以基于公共利益单方变更或者解除。
须注意，优益权不是不受限制的权力。其行使须有法律依据、须符合公共利益、须遵循比例原则、须给予补偿。四项限制，构成优益权的边界；超越边界，即构成违法。
实务中，有的行政机关以“公共利益”为名，行“违约”之实；有的以“政策调整”为由，随意解除协议。此种做法，混淆了优益权与违约的界限，损害了相对人的信赖。
优益权的理论，源自法国行政法上的“行政契约”理论。法国认为，行政机关在契约中享有“监督权”“单方变更权”“制裁权”，以保障公共服务的连续性；相对人则享有“财务平衡权”，可以请求补偿。
我国的规定，与之相近。行政机关可以单方变更解除，但须给予补偿；相对人可以请求补偿，但不得拒绝公共利益的实现。权力与补偿的对应，是行政协议的核心结构。
须注意，优益权不是“行政特权”。其行使须有法律依据、须符合比例、须遵循程序、须给予补偿；四项缺一，即构成违法。司法的功能，正在于审查这四项要件是否具备。
优益权的“行使主体”，应当明确。一般而言，由协议一方的行政机关行使；若协议涉及多个部门，则应当由牵头部门统一行使。主体的明确，可以避免推诿与重复。
（二）单方变更解除权的规范基础
单方变更解除权的规范基础，首先是行政协议司法解释第十六条。该条以“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”为前提，以“变更、解除”为手段，以“补偿”为代价。
其次是各单行法。例如，政府采购法第五十条规定，政府采购合同的继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同；有过错的一方应当承担赔偿责任。
再次是法理。行政协议的履行，涉及公共利益的实现；若继续履行将损害公共利益，行政机关应当有权变更或者解除。此项权力，是“行政优益权”的核心内容。
须注意，规范的基础虽多，但要件应当统一。即：须有公共利益的现实需要；须继续履行将造成严重损害；须变更或者解除是必要的手段；须给予相对人补偿。四者兼具，权力的行使才正当。
“严重损害”的判断，应当有事实依据。仅以“政策变化”“上级要求”为由，不足以认定；应当说明损害的性质、程度、紧迫性，并提供相应的证据。
参照民事规范的范围，应当有所限制。合同的效力、履行、违约责任，可以参照；但涉及行政优益权、行政程序、公共利益的条款，不得参照。参照的边界，是“不违反行政法的性质”。
参照的方法，应当“转化”。即把民事规范的价值，转化为行政法的语境。例如，民事上的“诚信原则”，在行政协议中转化为“信赖保护原则”；民事上的“情势变更”，转化为“公共利益需要的变更”。
民事合同中的“法定解除”，以违约为前提；行政协议中的“单方解除”，以公共利益为前提。前者是“救济”，后者是“优益”；前者是“对方的过错”，后者是“公共的需要”。基础的不同，决定了补偿与赔偿的分野。
（三）与民事合同解除权的区分
民事合同的解除权，源于约定或者法定。其行使的条件，是对方违约或者不可抗力；其行使的方式，是通知或者诉讼；其后果，是恢复原状或者赔偿损失。
行政协议的变更解除权，源于公共利益。其行使的条件，是公共利益的现实需要；其行使的方式，是行政决定；其后果，是补偿而非赔偿。二者的基础、条件、方式与后果，均不相同。
区分的实益，在于法律适用。若为民事合同，则适用民法典的规则；若为行政协议，则适用行政诉讼法与司法解释的规则。适用错误，会导致救济路径的偏差。
但区分不是绝对的。司法解释第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的规定。参照的范围，包括合同的效力、履行、变更、解除与违约责任。
参照的方法，是“先行政、后民事”。行政法有规定的，适用行政法；行政法未规定的，参照民事法。参照不是照搬，而须考虑行政协议的特殊性，作适当的调整。
三、单方变更解除的行使条件
公共利益的判断，可以借助“程序”与“实体”双重机制。程序上，要求行政机关公开说明、听取意见、专家论证；实体上，要求利益权衡、比例审查、补偿安排。双重机制，可以弥补实体标准的不确定。
须注意，公共利益的判断，不得以“多数人”为唯一标准。多数人的利益，未必优于少数人的权利；若以多数为名，牺牲少数人的基本权利，则不符合法治的精神。权衡的核心，是“比例”，而非“人数”。
公共利益的判断，还应当考虑“时间”。若损害是暂时的、可恢复的，则应当优先采用变更而非解除；若损害是永久的、不可恢复的，则解除才有必要。时间的维度，影响手段的选择。
公共利益的“层次”，也应当区分。国家安全、公共安全、生态环境等，属于“重大公共利益”，可以优先于相对人的履行利益；一般的经济发展、城市建设，属于“普通公共利益”，须与相对人的利益权衡。层次的不同，决定手段的不同。
（一）公共利益的判断
公共利益，是单方变更解除的核心要件。其判断，应当兼顾“质”与“量”：质上，须涉及不特定多数人的利益、公共安全、生态环境等重大事项；量上，须达到“严重损害”的程度。
公共利益的判断，不能抽象化。行政机关应当说明：变更解除所维护的具体利益是什么；该利益为何优于相对人的履行利益；是否有更为温和的替代方案。说明的具体性，是司法审查的基础。
须注意，公共利益不是“万能理由”。若行政机关仅以“财政紧张”“政策调整”为由，则不属于公共利益；若以“招商引资”“土地开发”为由，则须审查其是否具有公共性。
公共利益的判断，还应当考虑“比例”。若可以通过部分变更、延长履行期限、调整履行方式等温和手段实现公共利益，则不应解除整个协议。比例的审查，是防止权力滥用的重要环节。
行政协议中的情势变更，还须考虑“政策的变动”。政策的调整，若属于“不可预见”的重大变化，可以构成情势变更；若属于“正常的政策风险”，则应当由相对人承担。区分的标准，是政策的“突变性”与“不可预测性”。
实务中，有的行政机关以“政策调整”为由解除协议，却未证明该调整的不可预见性。此种做法，实质上把政策风险转嫁给了相对人，不符合诚信原则。
不可抗力的“证明”，应当严格。行政机关主张不可抗力的，应当证明事件的不可预见、不可避免、不可克服；仅以“自然灾害”“疫情”为名，而未证明其对协议履行的具体影响，不足以认定。
（二）情势变更与不可抗力
情势变更，是民事合同变更解除的事由。民法典第五百三十三条规定，合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。
行政协议中，情势变更的适用须作调整。因为行政机关享有单方变更解除权，无须请求法院；但其行使仍须符合情势变更的要件，即“不可预见”“非商业风险”“明显不公平”。
不可抗力，是免除责任的事由。民法典第一百八十条规定，因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。行政协议中，不可抗力可以作为变更解除的事由，但其后果是“分担损失”，而非“全部补偿”。
须注意，情势变更与不可抗力的界限。前者是“履行艰难”，后者是“履行不能”；前者的后果是“变更或者解除”，后者的后果是“免除责任”。二者的适用条件不同，不能混用。
程序的“密度”，应当与“影响”相适应。若变更解除对相对人的影响重大，则程序应当更为严格，如听证、专家论证；若影响较小，则可以简化。程序的密度，是比例原则在程序上的体现。
程序的“时限”，也应当明确。告知与听取意见之间，应当有合理的间隔，使相对人有机会准备；决定与补偿之间，应当有合理的期限，使相对人能够安排。时限的明确，是程序可操作的前提。
程序的“瑕疵”，其后果应当区分。若瑕疵轻微，且未影响相对人的实体权利，则可以补正；若瑕疵重大，影响相对人的陈述、申辩，则应当撤销。区分的标准，是“是否影响结果”。
程序的“参与”，不限于相对人。若协议涉及第三人（如担保人、实际使用人），则应当通知其参加；第三人的意见，可以作为决策的参考。参与的广泛，可以提升决定的可接受性。
（三）程序要求
单方变更解除，应当遵循正当程序。其内容包括：事前告知、听取意见、说明理由、书面决定、告知救济。五项程序，是权力正当行使的保障。
事前告知，是让相对人知悉变更解除的意向，为其陈述、申辩提供机会。告知应当具体，说明变更的内容、理由与依据；仅以“通知”代替，不足以保障程序权利。
听取意见，是让相对人表达异议、提出证据。听取的方式，可以是听证会、座谈会、书面意见；听取的记录，应当入卷。未听取意见的，程序违法。
说明理由，是让相对人理解决定的基础。理由应当包括：公共利益的具体内容、变更解除的必要性、补偿的计算方法。理由不充分的，决定可能被撤销。
书面决定与告知救济，是程序的收尾。决定应当载明变更或者解除的内容、生效时间、补偿的方案、复议与诉讼的途径；未告知救济的，可能影响相对人的诉权。
四、补偿的性质与范围
特别牺牲理论，是补偿的法理基础。其含义是：国家为了公共利益，对特定人施加了超出一般义务的负担，该负担应当由全体分担，故须给予补偿。行政协议的变更解除，正是特别牺牲的典型。
与特别牺牲相对的，是“社会义务”。若相对人的负担属于一般的社会义务，则不予补偿；只有超出一般义务的“特别”负担，才须补偿。区分的标准，是负担的“异常性”与“个别性”。
补偿的“相当性”，是特别牺牲理论的另一要求。补偿不必完全填补损失，但应当与牺牲的程度相当；若补偿明显不足，则特别牺牲的理论便失去正当性。
补偿的“请求权基础”，是特别牺牲理论；赔偿的“请求权基础”，是国家赔偿法。二者的时效、程序、范围，均不相同。相对人主张时，应当明确其请求的性质；法院应当依性质适用相应的规则。
（一）补偿与赔偿的区分
补偿，是对合法行为造成损失的填补；赔偿，是对违法行为造成损害的救济。二者的基础不同：前者是“特别牺牲”，后者是“过错责任”；二者的范围不同：前者以“直接损失”为限，后者包括“可得利益”。
单方变更解除合法，故其后果是补偿而非赔偿。此点，司法解释第十六条表述明确：“给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”用“补偿”而非“赔偿”，正是性质的区别。
但“合法”的认定，须经司法审查。若变更解除违法，则其后果是赔偿，而非补偿；赔偿的范围，包括直接损失与可得利益。故诉讼中，应当先审查合法性，再确定补偿或者赔偿。
须注意，合法性审查与补偿审查，可以一并进行。法院可以在确认变更解除合法的同时，判决补偿；也可以在确认违法的同时，判决赔偿。一并处理，可以避免程序的重复。
信赖利益的“上限”，是履行利益。即信赖利益的赔偿，不得超过“如同履行”时的收益；否则，相对人将获得超过履行的利益。此点，是信赖利益与履行利益关系的通说。
信赖利益的“下限”，是零。即若相对人因协议而获得的利益已经超过其投入，则不予补偿；例如，相对人已经通过协议收回全部投资并获得利润，则其无损失可言。
信赖利益的“计算”，应当扣除“可归责于相对人的部分”。若损失是因相对人自身的原因（如管理不善、投资失误）造成，则应当扣除；扣除的比例，依过错的程度确定。
信赖利益的“证明”，可以借助“投入清单”。相对人应当列明：投入的项目、金额、时间、凭证；行政机关可以核对，法院可以审查。清单的具体，是证明的基础。
（二）信赖利益与履行利益
信赖利益，是相对人因信赖协议有效而投入的成本与丧失的机会。其内容包括：实际投入的资金、设备、人力；已经支出的费用；因协议而放弃的其他缔约机会。
履行利益，是协议如约履行时相对人可以获得的收益。其内容包括：预期的利润、预期的收益。履行利益的赔偿，使相对人处于“如同协议履行”的状态。
补偿以信赖利益为原则。理由是：单方变更解除是合法的行政行为，相对人无权要求“如同履行”的收益；其只能要求填补“因信赖而受的损失”。此点，是特别牺牲补偿的当然结论。
但信赖利益为原则，不等于排除履行利益。在下列情形，可以部分支持履行利益：行政机关对变更解除存在过错；协议已经大部分履行，相对人的预期较为明确；相对人因履行而放弃了其他重大机会。
部分支持的方法，是按“履行程度”折算。例如，协议已履行七成，则可以按七成的比例支持预期利润；未履行的部分，仅补偿信赖利益。折算的方法，兼顾了公平与财政的承受能力。
“机会损失”的认定，是实务的难点。相对人主张因协议而放弃了其他缔约机会，须证明：该机会确实存在、该机会的收益可以计算、该机会的放弃与协议之间有因果关系。三者具备，方可支持。
机会损失的计算，可以按“机会实现的可能性”乘以“可得收益”。可能性的判断，应当有客观依据，如第三方的要约、市场的需求、行业的惯例；不能仅凭相对人的陈述。
“融资成本”是否属于直接损失，实务有争议。本文认为，若融资是为履行协议而必要发生的，则其利息属于直接损失；若融资与协议无关，则不属于。必要性的判断，依资金的用途确定。
（三）直接损失与可得利益
直接损失，是相对人现有财产的减少。其内容包括：已投入的资金、已购置的设备、已支付的人员费用、已发生的融资成本。直接损失的证明，相对容易，也较少争议。
可得利益，是相对人本可获得的收益。其内容包括：预期的利润、预期的租金、预期的经营收益。可得利益的证明，较为困难，须证明其“确定性”与“可预见性”。
补偿的范围，原则上限于直接损失。但若相对人能够证明可得利益的确定性，且行政机关对变更解除有过错，则可以适当支持。支持的比例，由法院根据案情确定。
须注意，直接损失与可得利益不得重复计算。例如，相对人主张“投入的资金”与“预期的利润”，若利润的计算已经包含了资金的回报，则不得再重复主张资金的利息。
五、对价平衡的判断
补偿标准的“地区差异”，应当予以考虑。不同地区的经济发展水平、财政承受能力不同，补偿的标准也应当有所区别；但差异不得过大，以免造成“同案不同补”的不公。
补偿标准的“行业差异”，亦应考虑。公益性项目与经营性项目的收益率不同，补偿的标准也应当不同；公益项目的补偿，可以略低，但不能低于成本。
补偿标准的“动态调整”，值得探索。若协议的履行期较长，物价、政策、市场均可能变化，补偿的标准应当随之调整；调整的机制，可以在协议中约定，也可以在补偿时协商。
补偿的“支付方式”，也影响相对人的利益。一次性支付与分期支付，其现值不同；若分期支付，应当计算利息，或者提供担保。支付方式的安排，应当经双方协商，不得单方决定。
（一）补偿标准的构造
补偿标准的核心，是“对价平衡”。其含义是：相对人因变更解除所受的损失，应当得到填补；但其不得获得超过协议履行的收益；公共财政的负担，应当与其受益相当。
具体的标准，可以分解为三项：实际投入的全额补偿；合理利润的部分补偿；剩余期限的预期收益，按比例补偿。三项相加，扣除相对人因变更解除而节省的成本，即为补偿的数额。
实际投入的补偿，应当以“必要”为限。若投入超出协议的范围，或者与协议无关，则不予补偿；若投入已经形成固定资产，且可以继续使用，则应当扣除其残值。
合理利润的补偿，应当以“行业平均利润率”为参照。若协议约定的利润率明显高于行业平均，则超出部分不予补偿；若低于行业平均，则可以按行业平均补足。
剩余期限的预期收益，应当按“履行比例”折算。若协议约定的期限为十年，已履行三年，则剩余七年的预期收益可以按一定比例补偿；比例的高低，取决于履行的程度与相对人的信赖程度。
损益相抵的“范围”，应当限于“因变更解除而直接产生的利益”。间接的、偶然的利益，不得扣除；否则，相对人将因变更解除而承担过重的扣减。
过失相抵的“举证”，由行政机关承担。其应当证明相对人有过错，且该过错与损失之间有因果关系；举证不能的，不得扣减。举证责任的分配，应当有利于保护相对人。
“保险赔付”是否应当扣除，须区分。若相对人投保了财产险，并已获得赔付，则其损失已经部分填补，补偿应当扣除；但若保险是相对人自行购买，且保费由其承担，则扣除可能导致其“白付保费”。折中的做法，是扣除赔付额，但补偿保费。
（二）损益相抵与过失相抵
损益相抵，是指相对人因变更解除而获得的利益，应当在补偿中扣除。例如，相对人因不再履行而节省的成本、因处置设备而获得的价款、因转投其他项目而获得的收益。
损益相抵的适用，须有“因果关系”。即该利益须是因变更解除而产生；若利益与变更解除无关，则不得扣除。因果关系的判断，应当具体，不能笼统。
过失相抵，是指相对人对损失的发生或者扩大有过错，应当减轻行政机关的补偿责任。例如，相对人未采取合理措施防止损失扩大，或者提供虚假资料骗取协议。
须注意，过失相抵的适用应当谨慎。因为单方变更解除是行政机关的权力，相对人处于弱势；若过度适用过失相抵，则可能使相对人得不到应有的补偿。
评估机构的“选任”，应当尊重双方的意见。可以由双方共同选定，也可以由法院指定；单方指定的，相对人可以申请重新评估。选任的程序，影响评估的公信力。
评估结论的“异议”，应当有救济的渠道。相对人可以对评估的方法、依据、结论提出异议，要求评估机构说明；异议成立的，应当重新评估。异议的程序，是评估公正的保障。
协商的“诚意”，可以通过程序体现。行政机关应当提出具体的补偿方案，说明计算依据；相对人可以提出反建议，双方在此基础上协商。仅以“按规定补偿”一语应对，难谓诚意。
评估的“时点”，应当明确。是变更解除之日，还是评估之日？时点的不同，可能导致价值的差异。通说以“变更解除之日”为准，因为该日是损失发生的时点；事后的价值变化，不影响损失的认定。
（三）评估与协商
补偿的数额，往往涉及专业的评估。评估的事项，包括：资产的价值、投入的成本、预期的收益、剩余期限的收益。评估的机构，应当具备相应的资质；评估的方法，应当科学、透明。
评估的报告，应当作为协商的基础。行政机关与相对人可以就评估的结论进行协商，达成补偿协议；协商不成的，由行政机关作出补偿决定，相对人可以申请复议或者提起诉讼。
协商的意义，在于减少对抗、提高效率。但协商不得损害公共利益，也不得强迫相对人接受不合理的条件。协商的记录，应当入卷，以备审查。
须注意，评估与协商不是补偿的前置程序。若情况紧急，行政机关可以先变更解除，后确定补偿；但补偿的确定，应当及时，不能久拖不决。
六、程序构造
“确认违法+赔偿”与“确认合法+补偿”的组合，是行政协议诉讼的特色。前者适用于违法变更解除，后者适用于合法变更解除；二者的适用，取决于合法性审查的结论。
若相对人仅请求补偿，而未请求撤销，法院应当审查变更解除的合法性；合法的，判决补偿；违法的，可以释明变更请求，或者判决确认违法并赔偿。释明的运用，可以避免程序的反复。
“预防性诉讼”的适用，应当谨慎。相对人可以在变更解除作出前，请求不得变更解除；但此种请求，涉及行政裁量，法院一般不予支持，除非变更解除明显违法。事后的救济，是主要的路径。
（一）诉讼类型的选择
相对人对变更解除不服的，可以提起撤销之诉，请求撤销变更解除的决定；也可以提起给付之诉，请求补偿。两种诉讼，可以分别提起，也可以合并提起。
若变更解除合法，则撤销之诉应当驳回，但法院可以一并判决补偿。此即“确认合法+判决补偿”的组合，是司法解释第十六条明确的方式。
若变更解除违法，则撤销之诉应当支持，并可以判决恢复原状或者赔偿损失。此时，适用的是赔偿而非补偿；赔偿的范围，包括可得利益。
须注意，诉讼类型的选择，影响举证责任与判决方式。撤销之诉的审查对象是行政行为的合法性；给付之诉的审查对象是补偿的合理性。二者的审查标准不同，不能混同。
“损失数额”的举证，可以借助“初步证据+调查取证”的方式。相对人提交初步证据后，法院可以依申请调取行政机关掌握的资料；行政机关无正当理由不提交的，可以推定相对人的主张成立。
“补偿方案”的举证，行政机关应当提交计算的过程，而非仅提交结论。计算的过程，包括：投入的认定、利润的比例、期限的折算、扣减的项目。过程的公开，是方案合理性的证明。
“专家辅助人”的运用，可以提高审查的质量。补偿涉及会计、评估、工程等专业问题，法院可以允许当事人聘请专家辅助人，就专门问题提出意见；专家意见的采信，应当说明理由。
（二）举证责任的分配
合法性审查中，举证责任在被告。行政机关应当证明：变更解除有法律依据、符合公共利益、遵循了正当程序、补偿的方案合理。举证不能的，承担败诉的后果。
补偿审查中，举证责任的分担较为复杂。相对人应当证明其损失的存在与数额；行政机关应当证明其补偿方案的计算依据。双方各负其责，法院居中审查。
对于“公共利益”的证明，应当由行政机关承担。其应当提交政策文件、专家论证、风险评估等材料；仅以“内部决定”为据，不足以证明。
对于“损失数额”的证明，应当由相对人承担。其应当提交合同、发票、账册、评估报告等材料；仅以“口头陈述”为据，不足以证明。
“变更判决”的适用，应当有限度。法院可以变更补偿的数额，但不宜直接确定补偿的方案；方案的确定，涉及行政裁量，应当由行政机关作出。司法的功能，是审查而非替代。
“重新作出”的判决，应当有时限。法院应当判决行政机关在一定期限内重新作出补偿决定；逾期的，相对人可以申请执行，或者另行起诉。时限的设定，可以防止拖延。
“调解”的运用，应当积极。行政协议争议，涉及公共利益与私人利益的平衡，调解的空间较大；法院可以在查明事实的基础上，促成双方达成补偿协议。调解的自愿、合法，是前提。
（三）判决方式的选择
判决方式，应当与诉讼请求相适应。相对人请求撤销的，判决撤销或者驳回；请求补偿的，判决给付；请求确认违法的，判决确认违法，并可以判决赔偿。
若变更解除合法但补偿不足，法院可以判决变更补偿的数额。变更判决的适用，须有明确的计算依据；缺乏依据的，可以判决重新作出补偿决定。
若变更解除的程序违法，但实体合法，法院可以判决确认违法，并责令补正程序；造成损失的，判决赔偿。确认违法判决的适用，应当兼顾公共利益与相对人的救济。
须注意，判决的可执行性。补偿的判决，应当明确数额、期限、方式；仅判决“予以补偿”而未定数额的，执行困难。判决的具体，是司法为民的体现。
从比较法看，法国行政契约的“财务平衡原则”、德国行政合同的“补偿规则”，均以“信赖保护”为基础，以“对价平衡”为目标。我国的规则，与之相通，但更具本土特色。
本土特色，体现在“公共利益”的优先性。我国的行政协议，多服务于基础设施建设、公共服务供给等公共目标；故在补偿的安排上，须兼顾财政的承受能力与相对人的合理预期。
还须看到，行政协议的争议，往往涉及群体性的利益。例如，征收补偿协议、特许经营协议，涉及众多相对人；个案的裁判，可能产生示范效应。故裁判应当审慎，兼顾个案正义与整体稳定。
行政协议的补偿，最终要回到“信任”二字。相对人相信政府会守约，才敢投入；政府相信相对人会履约，才敢授权。补偿的规则，是这种信任的制度保障；规则的完善，是信任的基石。
对法官而言，审理此类案件，既要有行政法的思维，也要有民法的思维；既要维护公共利益，也要保护相对人的信赖。两种思维的融合，是行政协议审判的难点，也是其价值所在。
对立法者而言，应当考虑制定统一的行政程序法或者行政协议法，明确优益权的行使条件、补偿的范围与标准、救济的途径。规则的统一，可以减少争议，也可以提升治理的水平。
由此观之，补偿不是“恩惠”，而是“义务”；不是“施舍”，而是“对价”。行政机关行使优益权，必须为此付出对价；相对人承受特别牺牲，理应获得填补。对价的观念，是行政协议法治化的关键。
对价的具体化，依赖于方法的精细。投入的核算、利润的参照、期限的折算、扣减的界限，均须有可操作的标准；标准明确，裁量才有边界，裁判才可复核。
最后须提醒的是，补偿的争议，往往源于沟通的不足。若行政机关在决策之初便与相对人充分协商，许多争议本可避免；若相对人在缔约之时便充分评估风险，许多损失本可预防。制度的价值，不仅在于事后的救济，更在于事前的引导。
愿规则的完善，使权力有边界，使信赖有保障，使合作有基础。此即本文的初衷。
七、结语
行政协议单方变更解除的补偿，可以概括为三句话：性质上，是特别牺牲补偿，而非违约赔偿；范围上，以信赖利益为原则，以履行利益为例外；标准上，追求对价平衡，既不使相对人受损，也不使其获益。
本文的三个主张，都围绕“信赖”展开。性质解决“为什么补”的问题，范围解决“补什么”的问题，标准解决“补多少”的问题。三者依次展开，补偿便从“政策裁量”变为“可计算的规则”。
对行政机关而言，这一框架的实益是行为的指引：行使优益权前，应当评估公共利益、选择温和手段、履行正当程序、准备补偿方案。程序的完善，可以减少争议，也可以提升决策的质量。
对相对人而言，这一框架的实益是预期的稳定：其可以据此判断投入的风险、补偿的范围、救济的路径。预期的稳定，是吸引社会资本参与公共服务的前提。
还须看到，行政协议的补偿，与营商环境密切相关。若补偿不足、程序拖延，则社会资本将不愿参与特许经营、政府和社会资本合作等项目；反之，若补偿合理、程序规范，则合作的基础更为稳固。
最后须指出，行政协议的本质，是“合作”。行政机关与相对人不是对立的两方，而是共同实现公共目标的伙伴。补偿的规则，应当服务于这种合作，而不是加剧对抗。司法的功能，正在于维护合作的平衡。